Uitspraak Centrale Raad van Beroep: Financiële tegemoetkoming blijft mogelijk onder nieuwe Wmo

1.1.

Betrokkene kan in verband met haar beperkingen geen gebruik maken van een taxi. Zij beschikt over een eigen auto die in 2004 op grond van de Wet voorzieningen gehandicapten is aangepast. Daarnaast is haar op grond van de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo) een financiële tegemoetkoming voor het gebruik van die auto toegekend. Deze bedroeg in 2014 maximaal € 1.314,61 per jaar.

1.2.

Het college heeft betrokkene in december 2014 geïnformeerd over aanstaande veranderingen in verband met de inwerkingtreding van de Wet maatschappelijke ondersteuning 2015 (Wmo 2015).

1.3.

Vervolgens heeft het college de financiële tegemoetkoming bij besluit van 28 juli 2015 met ingang van 1 juli 2015 beëindigd. Betrokkene heeft tegen dat besluit bezwaar gemaakt.

1.4.

Betrokkene heeft op 23 oktober 2015 een vervoersvoorziening in de vorm van een financiële tegemoetkoming aangevraagd. Bij besluit van 19 november 2015 heeft het college een vervoersvoorziening in de vorm van een vervoerskostenvergoeding op grond van de Wmo 2015 geweigerd.

1.5.

Het college heeft de bezwaren tegen de onder 1.3 en 1.4 genoemde besluiten bij beslissingen op bezwaar van 26 februari 2016 (bestreden besluit 1) en 4 maart 2016 (bestreden besluit 2) ongegrond verklaard. Het college stelt zich in bestreden besluit 2 op het standpunt dat de onder de Wmo verleende financiële tegemoetkoming moet worden beëindigd omdat de Wmo 2015 niet meer de mogelijkheid biedt om deze te verstrekken.

De Wmo 2015 kent slechts de mogelijkheid van een maatwerkvoorziening in natura en een persoonsgebonden budget.

In artikel 22, tweede en derde lid, van de Nadere regels maatschappelijke ondersteuning 2015 (Nadere regels) is uitdrukkelijk geregeld dat geen financiële tegemoetkoming meer mogelijk is. Het college stelt zich in bestreden besluit 1 op het standpunt dat er geen noodzaak is om betrokkene een maatwerkvoorziening toe te kennen, nu zij over een aangepaste auto beschikt en een inkomen boven bijstandsniveau.

De meerkosten van het gebruik van de auto komen neer op enkele tientallen euro’s per maand. Die kosten zijn algemeen gebruikelijk omdat een ieder die over een auto beschikt deze kosten moet maken. Zij moet deze kosten op eigen kracht kunnen opbrengen.

2.1.

In de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen bestreden besluit 2 gegrond verklaard en dit besluit vernietigd. Zij heeft het college opgedragen om de verstrekking van de financiële tegemoetkoming voort te zetten totdat met inachtneming van haar uitspraak een nieuwe beslissing op bezwaar is genomen.

Zij heeft het beroep tegen bestreden besluit 1 niet-ontvankelijk verklaard omdat betrokkene daarbij geen procesbelang heeft. Zij heeft overwogen dat zo lang de gemeenteraad het in artikel 2.1.2, vijfde lid, van de Wmo 2015 bedoelde beleidsplan niet heeft vastgesteld, of in het beleidsplan niet heeft gemotiveerd waarom geen toepassing wordt gegeven aan artikel 2.1.7 van de Wmo, hij geacht moet worden artikel 2.1.7 van de Wmo 2015 te hebben toegepast.

Dit betekent dat het bestreden besluit wegens strijd met de artikelen 2.1.2, vijfde lid, en 2.1.7 van de Wmo 2015 dient te worden vernietigd. De rechtbank heeft verder het beroep tegen bestreden besluit 1 niet-ontvankelijk verklaard omdat het beroep tegen de beëindiging van de financiële tegemoetkoming slaagt.

Door de getroffen voorlopige voorziening blijft betrokkene vooralsnog recht houden op de tegemoetkoming. Daarom heeft zij geen procesbelang meer bij de beoordeling van het beroep tegen de weigering van het college om haar een vervoersvoorziening in de vorm van een vervoerskostenvergoeding te verlenen.

2.2.

Het college is tegen deze uitspraak in hoger beroep gekomen. Het college heeft aangevoerd dat de rechtbank artikel 2.1.7 van de Wmo 2015 onjuist heeft uitgelegd. De toepassing van dat artikel is pas aan de orde nadat is vastgesteld dat een voorziening noodzakelijk is, wat de omvang is van de kosten en wat de omvang is van de meerkosten.

Het college heeft verder aangevoerd dat een maatwerkvoorziening in de vorm van een algemene financiële vergoeding niet onder de Wmo 2015 valt, maar onder de in de Participatiewet geregelde bijzondere bijstand, waarin uitdrukkelijk met de draagkracht van een cliënt rekening wordt gehouden.

Tenslotte heeft het college aangevoerd dat betrokkene voldoende financiële middelen heeft om de kosten van het gebruik van de auto zelf te dragen. Dat het om een aangepaste auto gaat maakt dat niet anders. Weliswaar is de aanpassing van de auto niet algemeen gebruikelijk, maar dit maakt niet dat de kosten van het gebruik ervan niet algemeen gebruikelijk zijn nu een ieder zelf de kosten van zijn vervoer moet dragen.

2.3.

Betrokkene heeft in hoger beroep aangevoerd dat de rechtbank het geschil ten onrechte niet finaal heeft beslist door een maatwerkvoorziening in de vorm van een financiële tegemoetkoming toe te kennen. De Wmo 2015 biedt daarvoor anders dan het college aanvoert wel ruimte en de kosten van het gebruik van de aangepaste eigen auto zijn niet algemeen gebruikelijk.

Betrokkene kan geen gebruik maken van de regiotaxi zodat zij voor haar vervoer is aangewezen op het gebruik van de auto. Daarbij komt dat de kosten van het gebruik van een aangepaste auto hoger zijn dan die van een gewone auto. Verder is aangevoerd dat de rechtbank het beroep tegen bestreden besluit 1 ten onrechte niet-ontvankelijk heeft verklaard. Betrokkene heeft nog steeds procesbelang.

4.1.Artikel 1.1.1 van de Wmo 2015 definieert – voor zover hier van belang –

• – maatschappelijke ondersteuning als het ondersteunen van de zelfredzaamheid en de participatie van personen met een beperking of met chronische psychische of psychosociale problemen zoveel mogelijk in de eigen leefomgeving; en
• – maatwerkvoorziening als een op de behoeften, persoonskenmerken en mogelijkheden van een persoon afgestemd geheel van diensten, hulpmiddelen, woningaanpassingen en andere maatregelen ten behoeve van de zelfredzaamheid en de participatie, daaronder begrepen het daarvoor noodzakelijke vervoer.

a. de behoeften, persoonskenmerken en de voorkeuren van de cliënt;

b. de mogelijkheden om op eigen kracht of met gebruikelijke hulp zijn zelfredzaamheid of zijn participatie te verbeteren;

c. de mogelijkheden om met mantelzorg of hulp van andere personen uit zijn sociale netwerk te komen tot verbetering van zijn zelfredzaamheid of zijn participatie;

(…)

e. de mogelijkheden om met gebruikmaking van een algemene voorziening of door het verrichten van maatschappelijk nuttige activiteiten te komen tot verbetering van zijn zelfredzaamheid of zijn participatie.

Artikel 2.3.5, derde lid, van de Wmo 2015 bepaalt dat het college beslist tot verstrekking van een maatwerkvoorziening ter compensatie van de beperkingen in de zelfredzaamheid of participatie die de cliënt ondervindt, voor zover de cliënt deze beperkingen naar het oordeel van het college niet op eigen kracht, met gebruikelijke hulp, met mantelzorg of met hulp van andere personen uit zijn sociale netwerk dan wel met gebruikmaking van algemene voorzieningen kan verminderen of wegnemen.

De maatwerkvoorziening levert, rekening houdend met de uitkomsten van het in artikel 2.3.2 bedoelde onderzoek, een passende bijdrage aan het realiseren van een situatie waarin de cliënt in staat wordt gesteld tot zelfredzaamheid of participatie en zo lang mogelijk in de eigen leefomgeving kan blijven.

4.2.

De gemeenteraad van Uden heeft uitvoering gegeven aan artikel 2.1.3 van de Wmo 2015 door vaststelling van de Verordening Maatschappelijke Ondersteuning Gemeente Uden 2015 (Verordening).

4.3.

De Raad heeft in zijn uitspraak van 18 mei 2016, ECLI:NL:CRVB:2016:1403, overwogen dat het in artikel 8.9, eerste en tweede lid, van de Wmo 2015 geregelde overgangsrecht, gelezen in samenhang met de wetsgeschiedenis, aldus dient te worden begrepen, dat onder de Wmo toegekende aanspraken en verplichtingen blijven gelden tot het moment waarop zij op grond van het bepaalde bij en krachtens de Wmo 2015 worden gewijzigd of beëindigd.

De beroepsgrond van het college dat de Wmo 2015 geen mogelijkheid biedt om een maatwerkvoorziening in de vorm van een financiële tegemoetkoming te verstrekken, slaagt niet. Artikel 1.1.1 van de Wmo 2015 definieert de maatwerkvoorziening als het geheel van diensten, hulpmiddelen, woningaanpassingen en andere maatregelen.

Aanknopingspunten dat het verstrekken van een “financiële tegemoetkoming” hieronder niet kan worden begrepen, ontbreken. De definitie van maatwerkvoorziening in artikel 1.1.1 van de Wmo 2015 is ruim genoeg om een dergelijke voorziening te kunnen omvatten.

Aanknopingspunten voor het tegendeel kunnen niet worden ontleend aan artikel 2.1.7 van de Wmo 2015. Dit artikel bepaalt dat de gemeenteraden bevoegd zijn om bij verordening te bepalen dat een financiële tegemoetkoming wordt verleend aan personen met een beperking of chronische psychische of psychosociale problemen die in verband daarmee aannemelijke meerkosten hebben.

Uit de wetsgeschiedenis blijkt dat gemeenten de vrijheid hebben om hiervan in het in artikel 2.1.2 van de Wmo 2015 bedoelde beleidsplan gemotiveerd af te zien (Kamerstukken II 2013/14, 33 841, nr 3, blz. 17 en 18).

Een valide argument om hiervan af te zien is dat de gemeente personen met aannemelijke meerkosten via andere gemeentelijke instrumenten ondersteuning biedt. Onvoldoende financiële middelen is daarvoor geen valide argument nu gemeenten hiervoor vanaf 2017 een structureel aanvullend budget van € 268 miljoen hebben ontvangen (Kamerstukken II 2013/14, 33 841, nr 34, blz. 40 en 41).

Artikel 2.1.7 van de Wmo 2015 houdt verband met de afschaffing van de algemene tegemoetkoming voor chronisch zieken en gehandicapten, de compensatie voor het verplicht eigen risico, de fiscale aftrek van uitgaven voor specifieke zorgkosten en de tegemoetkoming specifieke zorgkosten en wijziging van de grondslag van de tegemoetkoming voor arbeidsongeschikten (Kamerstukken II 2013/14, 33 841, nr 35, blz. 16).

Nu de Wmo 2015 niet bepaalt dat de in artikel 2.1.7 bedoelde financiële tegemoetkoming afhankelijk is van de in de artikel 2.3.2 bedoelde beoordeling en moet strekken tot de in artikel 2.3.5, derde lid, van de Wmo 2015 bedoelde compensatie van beperkingen in de zelfredzaamheid, is deze niet aan te merken als een maatwerkvoorziening, maar draagt deze veeleer het karakter van een inkomensondersteunende maatregel.

Dit betekent dat artikel 2.1.7 van de Wmo 2015 geen grondslag biedt voor een financiële tegemoetkoming die strekt tot compensatie van de beperkingen. Verder ontbreken aanknopingspunten dat artikel 2.3.5, derde lid, van de Wmo 2015 geen grondslag zou kunnen bieden voor het toekennen van een financiële maatwerkvoorziening.

Artikel 2.3.5, derde lid, van de Wmo 2015 staat aan het verstrekken van een financiële maatwerkvoorziening niet in de weg, onverminderd dat deze een passende bijdrage moet leveren aan de zelfredzaamheid en participatie van de aanvrager. Een forfaitaire voorziening die zo ver afstaat van de werkelijke kosten van de compenserende maatregel dat deze geen passende bijdrage meer levert aan het verminderen of wegnemen van de gevolgen van de beperkingen kan niet gelden als maatwerkvoorziening in de zin van artikel 2.3.5, derde lid, van de Wmo 2015.

Dit standpunt ziet eraan voorbij dat artikel 1.1.1 ook andere maatregelen noemt dan diensten en hulpmiddelen en dat aanknopingspunten ontbreken dat naast het pgb van artikel 2.3.6 geen andere vorm van financiële ondersteuning mogelijk is.

4.5.

Uit 4.4 vloeit voort dat artikel 22, tweede lid, van de Nadere regels uitgaat van een onjuiste uitleg van de wet en wegens strijd met de wet voor onverbindend moet worden gehouden. Dit betekent dat het standpunt van het college dat de Wmo 2015 en de Nadere regels geen ruimte bieden voor een financiële tegemoetkoming geen stand houdt.

Het bestreden besluit 2 berust daarom op een ondeugdelijke wettelijke grondslag en kan daarom niet in stand blijven. De rechtbank heeft dit besluit – zij het op de onjuiste grond dat artikel 2.1.7 een wettelijke grondslag biedt – daarom terecht vernietigd.

Anders dan de rechtbank zal de Raad zelf in de zaak voorzien door het op dezelfde grondslag berustende besluit van 28 juli 2015 te herroepen. Dit betekent dat de onder de Wmo verstrekte financiële tegemoetkoming nog doorloopt totdat hij op grond van het bepaalde bij en krachtens de Wmo 2015 rechtsgeldig zal zijn beëindigd.

4.6.

De beroepsgrond van betrokkene dat de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit 1 ten onrechte wegens vervallen procesbelang niet-ontvankelijk heeft verklaard, slaagt.

Betrokkene had nog wel belang bij een beoordeling van dat besluit nu de rechtbank slechts de voorlopige voorziening had getroffen dat de financiële tegemoetkoming moest worden voortgezet totdat een nieuw besluit zou zijn genomen.

Doende wat de rechtbank zou behoren te doen zal de Raad het beroep tegen het bestreden besluit 1 beoordelen. Dit beroep is gegrond. Nu het op aanvraag genomen besluit van 19 november 2015, zoals gehandhaafd bij bestreden besluit 1, voortbouwt op de onjuiste aanname dat de onder de Wmo verleende financiële tegemoetkoming is geëindigd, is aan deze besluiten de feitelijke grondslag komen te ontvallen.

Bestreden besluit 1 moet daarom worden vernietigd. De Raad zal zelf in de zaak voorzien door het besluit van 19 november 2015 te herroepen.5.

Het vorenstaande betekent dat het incidenteel hoger beroep van betrokkene slaagt. De aangevallen uitspraak wordt bevestigd met verbetering van gronden voor zover daarin bestreden besluit 2 is vernietigd en voor zover daarin bepalingen zijn gegeven over de vergoeding van proceskosten en griffierecht.

De aangevallen uitspraak wordt vernietigd voor zover daarin het beroep tegen bestreden besluit 1 niet-ontvankelijk is verklaard. Het bestreden besluit 1 wordt vernietigd. De Raad voorziet zelf in de zaak door de besluiten van 28 juli 2015 en 19 november 2015 te herroepen.

6. Het college wordt veroordeeld tot vergoeding van de proceskosten van betrokkene in hoger beroep. Deze worden voor rechtsbijstand begroot op € 1.002,-.